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【观点】周其仁:如何应对改革触发深层风险

2013-01-29 09:09 | 作者: 周其仁来源:经济观察报 周其仁 改革
要是不能有效地防侵权于未然,那么土地流转改革的面越广、推进的力度越强,改革替侵权背黑锅的风险可能就越大。因侵权行为及其引发的疑虑和反对,不但可能叫停改革,而且还有可能先扭曲改革、再为改革写下墓志铭 周其仁 北京大学国家发展研究院教授 话说成都自2003年从江浙一带学回来的“三个集中”后,抓住的不仅是由农转工的产业变革,而且是城乡资源的空间集聚。由此,“三个集中”就与农村土地流转脱不得干系,举凡农地经营的集中、农户居住的集中、以及工业项目向园区的集中,没有哪样事情不涉及农村土地的流转。 麻烦也由此而起。以相对集中居住为例,考一个简单的吧:张家老宅子为祖上所传,今天核查人均占地350平米;李家是人民公社时代新成家分得的宅基地,按政策人均占地35平米;王家也是公家划给的宅基地,但超政策多占了,人均100平米。现在搞集中居住,问各家老房子的土地怎么算?新宅按什么标准配给?拆旧建新的利益补偿又如何厘定? 讲过了,“三个集中”自上而下由党政主导。党政者,手中握有强制执行力的权威主体也。经验说,以强制力为后盾的工作机制一般缺乏耐心。特别是在“反正为了老百姓长远利益”的场合,工作粗、急、猛,似乎很正常,也是几十年的一贯制。基层的好事坏事,都是上面急急忙忙推下来的。这些年盛行“末位淘汰制”之类的官员考核办法,但凡扯到“中心工作”,办得更加雷厉风行。 这套工作机制,在某些场合很受用。比如对付“非典”,太婆婆妈妈就不成;救灾也不成;打仗就更应该更讲军令如山了。这些场合需要快刀斩乱麻,离不开强制力。但是,遇到千家万户细细碎碎的实际利益,遇到人们的认知很发散、难有一致判断的情况,非要指哪打哪,偏好整齐划一、令行禁止,后果一般就好不了。所以,第一次听到“三个集中”,我的直接反应就是一个问号:这些事务,提“集聚”可也,但“集中”就过于强硬了。 在《还权赋能:奠定长期增长的可靠基础》(北大出版社2009年版)中,我们曾列举在成都调查中接触到的若干现象,说明大规模推进“三集中”,会无可避免地触发农村的利益纠葛。这些现象是:在“土地整治”和“挂钩项目”的执行中,经由拆院并院节余出来的农民宅基地,究竟按什么准则给予确认和补偿?作为“改革试验”,哪些村庄有幸被纳入?选择和决定的程序是否公开?可不可以允许不同村庄的农民公开竞争“试验准入”的机会?千家万户拆除老房,涉及原先占用宅基地的面积、位置、来源正当性等复杂而繁琐的细节,差不多要翻起整部村庄的历史,谁来甄别?怎样给予权威的确认?对于建造在集体土地上的农民建筑物,向来的政策是农民可以自用,但不准对外转让,“改革”与现行政策法规迎头相撞,风险谁担?还有,为了实现规模经济而新搭建的农村股份公司,如何有效防止公司之“公权”入侵其股东即农户家庭的私权? 这些细枝末叶的麻烦与一项制度安排有关,这就是形成于国家工业化时代的“农村集体土地所有制”。要说明,此处的“集体”,不是以农民私产为基础的“合作社”,而是以消灭农民私产为特征的类似前苏联的“集体农庄”。不少人以为否定了农民私产的“集体”,天然就是一种“公”的经济,那是很大的误解。个人之见,集体制最主要的特征,是名义上公有的权利极不清晰。 说一幅土地归集体所有,究竟是什么意思呢?第一个意思,就是这幅地属于一群人共有。问题是那“一群人”的组成,常常会发生变化。像任何人类社群一样,农村社区的人群,也是老的要死、小的要生、男大当娶、女大当嫁——组成集体的成员一直在变化:凡生出来的、娶进来的都是;凡死去的、嫁出去的就都不是。这套来自地广人稀的俄罗斯传统的“米尔”,究竟是否适用于中国,我们日后再谈,这里先记下一点:土地公有的那个“集体”之“公”,覆盖的成员边界随人口变迁不断在变。 “集体”的第二个含意,是土地资源究竟如何实际使用,并没有一定之规。人民公社时代,以为公地非“共耕”不可,于是队长敲钟,集体出工,大伙儿一块混。无奈解决不了吃饭问题,逼出了一个包产到户,才明白集体的土地也可以分户经营。用今天的话说,土地使用权与所有权可以分离。不过,使用权还是要受集体所有权的纠缠:人口变动了,分户的承包权要不要也变动?不变,“集体”不干;变,还有什么“家庭联产长期不变”! 转谈农村宅基地。一般的规则,集体成员只要满足“成家”的条件,即可向集体无偿取得,永久使用,不过无权转让,特别是无权转给城镇人口。这里的麻烦是,“集体”人口滋生无限,但土地有限,于是凭成员权无偿取得宅基地的做法,在很多地方也不得不打折扣:有的收窄面积,有的要排队等待,有的永无希望。 第三个含义是集体与国家的边界不明。说土地是农民的集体所有,但过去种什么、卖给谁、什么价,多少年都是国家规定的。改革后,农产品的统购统销终结了,但土地的统购统销还在——政府有权征用集体土地,然后交付市场拍卖!问题是,征地权也模糊:宪法对此加上“为了公共利益”的限制条件,却并没有为“非公共利益”的土地转让留下法律空间。 概言之,集体土地制的权利边界先天模糊。在内部,农民与农民、以及农民与抽象的“集体”之间,行为边界不明;在外部,农村集体与城里人、政府与国家(全民利益的抽象代表)的行为边界也不清。在这个基础上,一动还真不如一静。因为一旦发生转让,“模糊的权利空间”一定引诱人们各出奇招,争夺包含其中的巨大利益。由此,“转让”很容易打开侵权的闸门。不准农家的宅基地流转,他们的这块权益至少在物理上不被侵犯;权利模糊条件下的“流转”,方方面面都来下手,很容易把农民那点家产折腾干净。 这也是不少三农专家对“农村土地房屋的转让权”总是疑虑重重、忧心忡忡的原因。对此,我的立场是理解但不同意。权利模糊势必引发侵权活动的活跃,这点大家都知道。但以为改革可以止步于使用权、无须再发育转让权,却不过是脱离实际的空想而已。当下之中国农村,早已卷入工业化、城市化、全球化的大潮,各种要素的流动、转让和重组,不是谁想让其动就动,令其静就静得下来的。时势不可阻挡,差别只是在重新界定权利基础上的转让,还是在一场接一场的侵权混战里实现的转让。 在这个意义上,我们把2003年以后成都推行的“三个集中”,看作是党政主导机制开启的农村要素流转。到了2008年,成都的城乡统筹改革试验处在十字路口上:继续推“三集中”,由改革推进方式带来的风险可能继续积累;被改革触发的矛盾吓倒,从此偃旗息鼓,那么“先行先试”就沦为一句空洞的口号。 成都的为政者当然比我们这些短期的外来观察者对改革的风险有更深的感知。他们的应对之道,是于2008年1月16日下达了当地的1号文件,部署“进一步改革完善农村土地和房屋产权制度”,要求在全市范围内完成农村集体土地所有权、使用权和全部房屋所有权的确权、登记和颁证,并在全面确权的基础上,推动农地承包权、山林承包权、集体建设用地使用权以及农村房屋所有权的规范流转,以“建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度”。 我们的解读,“要是不能有效地防侵权于未然,那么土地流转改革的面越广、推进的力度越强,改革替侵权背黑锅的风险可能就越大。因侵权行为及其引发的疑虑和反对,不但可能叫停改革,而且还有可能先扭曲改革、再为改革写下墓志铭。”
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